지방자치가 부활된 1993년 창간된 중구신문이 올해로 창간 16주년을 맞아 풀뿌리 민주주의의 근간으로 불리는 지방의회가 그 역량을 강화하기 위해서 어떤 방안이 있으며 이를 위한 제도적 뒷받침은 무엇이 필요한 지에 대해 2009 서울행정학회 동계학술대회 및 정기총회에서 발표한 논문집에 수록된 김찬동 서울시정개발연구원의 ‘지방의회의 정책역량과 제도 선택’을 통해 알아봤다. <편집자주>
지방의회의 정책역량과 제도 선택
- 정책활동지원제도 도입을 사례로-
김찬동 서울시정개발연구원

지방의회는 지방주민의 대표로서 구성된다. 지방정부가 지방의회와 지방행정관료제로 구성된다고 할 때, 지방의회는 지방정부의 대표자이고 지방행정관료제는 대리인이라고 할 수 있다. 대표가 결정하고 대리인은 집행하는 것이 정치-행정관계의 기본이라고 할 수 있다.
영미계의 지방정부에서는 이러한 전통을 가지고 있지만 지방자치의 경험이 일천한 한국과 같은 대륙계의 자치유형에 속하는 나라에서는 오히려 지방행정관료제가 보다 강한 영향력을 가지고 지방정부의 주요한 결정을 독점하는 경향이 있어 왔다.
이런 경향으로 인해 지방의회는 한정된 권한만을 가지고 대표자의 역할을 하려다 보니, 과격한 흑백론적인 발언을 할 수 밖에 없고, 실질적인 행정감사를 수행할 수 있는 조직이나 역량을 구비하지 못한 상태에서 주인 노릇을 하려다보니 행정관료제에 의하여 조종되는 관계로까지 전락하기도 했다.
지방의회의 문제점은 지나치게 부각되고, 집행부는 전문성을 가지고 있는 집단이라는 포장에 싸여 집행부의 문제점에 대해서는 관대한 사회적 분위기가 형성되어 있어 더더욱 지방의회는 대표자로서의 행정을 감독하고 감시하는 역할을 제대로 수행할 수 있는 역량이나 기반을 갖추지 못한 악순환이 반복되는 경향이 있다고 보여진다.
의회의 정책활동역량강화를 위한 제도적 장치들인 정책활동지원제도는 어떤 것이 있으며, 각 제도들간의 논리나 성과는 어떠한가에 대한 비교를 통하여 바람직한 지방의회의 정책역량강화 방안을 제시하고자 한다.

■ 지방의회의 정책역량과 제도선택 = 지방의회의 정책역량과 강화는 지방의회가 결정하고 심의하며 입법하는 정책들의 내용과 수준이 향상된다는 의미이다. 의회정책역량의 강화는 의회정치의 발전과 의회정책의 발전으로 나눌 수 있다. 의회정치의 발전은 의원들의 자질이나 선발내용이 향상되고, 주민의 의식수준이 높아짐으로써 이루어질 수 있다. 의회정책의 발전은 위원회 제도나 의회사무처, 개인보좌제도 등의 정책활동에 대한 지원을 통하여 이뤄질 수 있다.

의회정책의 발전을 위한 제도적 장치로서 위원회 제도와 개인보좌제도를 들 수 있다. 의회사무처란 의회행정조직을 둔 것도 의회정책의 발전을 위한 하나의 제도적 장치라고 할 수 있다. 이러한 제도적 장치들을 의정발전지원제도라고 할 수 있다.
의정발전지원제도가 의회정치의 발전을 직접적으로 도울 수는 없으며 이는 주민들의 의식수준과 의원들의 역량이 향상되어야 하는 것이다.
의회행정조직이 제대로 된 의정발전에 기여하기 위해서는 의회행정조직의 자율성과 독립성이 있어야 한다. 자율성이란 의회행정조직의 인사권, 예산권, 법제도적 권한에서 스스로 결정하고 스스로 집행할 수 있는 정도를 의미한다. 독립성이란 의회행정조직이 여타의 조직으로부터 예속되지 않다는 것을 의미한다.

■ 지방의회의 조직보좌제도와 개인보좌제도 = 국회에서는 정책활동을 보좌하기 위하여 조직보좌제도와 개인보좌제도를 다 가지고 있다. 조직보좌제도를 위하여 국회사무처 법제실, 예산정책처, 입법조사처를 운영하고 개인보좌제도로서는 6명의 의원보좌관을 운영하고 있다.
한국의 국회차원이나 해외의 의회에서는 정책활동을 지원하고 정책역량을 강화하기 위하여 체계적인 정책활동지원제도를 가지고 있다. 그런데 한국의 지방의회의 경우 이러한 조직보좌제도나 개인보좌제도가 균형있게 발달되어 있지 않고 개인보좌제도는 허용되지 않는 상황이다. 이는 자치와 분권을 강조하고 있지만 실제적인 의회제도의 차원에서는 중앙집권을 즐기는 현상이 나타나고 있는 것이 아닌가 할 정도로 개인보좌제도의 생성이 이루어지지 않고 있다. 이는 중앙정부에 해당하는 행정안전부의 통제로 인해, 개인보좌제도가 필요한 대도시권의 광역정부에 조차 허용되고 있지 않는 것이다.
조직보좌제도는 정책활동보좌를 의회사무처의 조직을 통하여 수행해야 하며, 현재의 지방제도 하에서는 의회사무처 조직이 지방행정의 집행부에 그 인사권과 예산·조직권의 통제를 받고 있고 이에 대한 조직·인사·예산상의 통제권을 중앙정부부처가 가지고 있기에 중앙정부부처의 입장에서는 조직보좌를 통한 정책활동보좌를 지지한다는 입장을 보인다.
개인보좌제도는 현실적으로 지방의회의 입장에서 정책의회를 지향하려고 하며 지방의원들이 정책활동을 통하여 조례 입안과 사무감사·예산심의를 하는데 필요하고 이러한 정책활동의 역량을 향상시키기 위하여 필요하다고 할 수 있다.
물론 의원의 정책활동을 위한 시간을 내고 의정활동에 전념하도록 하기 위하여 의원의 유급화가 이루어졌다고 할 수 있다.
▶ 다음호에 계속

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