민선 단체장 출범 이후에도 한국의 지방자치가 만족스런 수준에 이르지 못하고 많은 문제점을 야기해온 것은 일차적으로 지방자치제도가 제대로 완비되지 못했기 때문이다. 혹자는 단체장 직선으로 지방의회만의 ‘반쪽’ 지방자치제에서 탈피하여 이제 ‘온전한’ 지방자치제를 구비하게 되지 않았느냐고 반문할지 모른다. 그러나 엄격히 말하면, 지방의회의 구성과 단체장 직선은 지방에 대의민주제(代議民主制)를 도입한 것에 불과하다. 지방에 대의민주제가 도입된 것은 지방자치의 필요조건을 충족한 것이지만 충분조건까지 충족한 것은 아니다. ‘온전한’ 지방자치제도를 완비하려면 획기적 지방분권개혁과 대의민주제를 보완할 주민참여활성화개혁이 필요하다.
과거 국민의 정부는 지방이양촉진법을 제정하고 대통령 직속으로 지방이양추진위원회를 구성하는 등 지방분권개혁에 나름대로 상당한 관심과 노력을 기울였다. 그러나 그 성과는 매우 실망스러웠다. 지방에 이양완료된 중앙정부의 사무가 보잘 것 없을 뿐만 아니라, 중앙의 정치엘리트와 관료의 반대와 저항을 우려해 대선 공약사항이었던 지방자치경찰제의 도입과 특별지방행정기관의 정비 등 근본적이고 중대한 지방분권개혁 과제는 논의조차 금기시되었다.
분권·참여형 정치체제 구축을 정권의 핵심 브랜드로 표방하며 출범한 참여정부가 3년6개월 동안 추진해온 지방분권개혁의 성과도 실망스럽다. 집권 초기 지방이양위원회를 존치시키면서 지방분권특별법 제정, 정부혁신지방분권위원회 구성, 지방분권추진 로드맵과 지방분권 5개년 계획 작성 등 의욕적으로 지방분권개혁을 준비한 참여정부는 그 동안 제주특별자치도의 출범, 주민투표법 제정, 주민소송제도와 주민소환제도의 도입 등 부분적 성과에도 불구하고 중앙권한의 획기적 지방이양이 지연되는 가운데 국세의 지방이양과 같은 실질적 재정분권개혁을 “기능이양 없는 재정분권은 불가”라는 예산 및 경제부처의 반분권적인 논리와 영향력에 밀려 진전시키지 못했고, 교육사무의 지방이양을 통한 교육자치제도의 개선도 달성되지 못했다. 자치경찰제도의 도입을 비롯한 특별지방행정기관의 이관 역시 중앙부처의 반분권적 경향과 청와대의 의지부족으로 수년 째 답보상태를 면치 못하고 있다.
지방분권개혁을 지연시키는 가장 중요한 요인은 지방의 참여를 극도로 제한하는 입법과정이다. 지방의 국정참여 차단은 중앙 정관계, 특히 국회의 반(反)지방분권적 일방주의를 조장해왔다. 이 글의 서두에 거론한 정치권의 자치계층 단층화 및 자치구역 광역화 시도뿐만이 아니다.
우리나라의 지방자치제도는 헌법이 보장하고 있으나, 지방자치제도의 안정성은 지방자치단체의 존폐가 간단한 국회 입법절차로 결정될 만큼 취약하기 이를 데 없다. 물론, 지방자치단체를 폐치·분합할 때 해당 지방의회가 의견을 제시하고 주민투표가 실시되지만, 지방의회의 의견이나 주민투표 결과가 국회의 입법행위를 기속하는 것은 아니다. 그밖에 법률이 허용하는 지방자치단체 및 그 협의체의 입법참여는 고작 국회의원의 소개로 청원서를 제출하거나 국회가 개최하는 공청회나 청문회에 참여하는 것뿐이다. 지방자치단체나 그 협의체의 법안제출권이 인정되지 않는 것은 물론이다.
지방자치단체의 국정참여를 보장하는 가장 확실한 방안은 국회에 지방자치단체의 대표들로 구성된 상원을 설치하는 것이다. 지역을 대표하는 상원은 지방의 안정적인 국정참여 통로일 뿐만 아니라 고질적 지역주의를 극복하고 통일한국의 국민통합을 촉진하는 데도 기여할 수 있다.
양원제 국회의 설계에서 가장 중요한 일은 상원의 대표원리와 구성방법을 정하는 것이다. 먼저, 상원의원의 선출방식은 일본과 이탈리아처럼 직선하는 경우에 상원의원이 정당정치에 예속될 우려가 크므로 간선방식을 취하는 것이 바람직할 것이다. 간선방식은 다시 광역지방정부만 참여하는 간선방식(예: 독일 상원의원 선출방식)과 광역지방정부와 기초지방정부가 동시에 참여하는 간선방식(예: 프랑스 상원의원 선출방식)으로 나눌 수 있다.
지역별 의석수는 지역대표성과 소수지역의 이익보호라는 상원의 존재이유를 고려해 소수지역의 대표성을 강화하는 방향에서 적절히 안배되어야 한다. 가령, 통일 이후 남북한의 통합까지 고려해 현행 6개 광역시를 과거에 속했던 도(道)에 흡수시켜 전국을 10개 정도의 광역자치구역으로 묶은 후 각 광역자치구역에 4~7명의 상원의원을 배정하되, 200만 명 미만의 지역은 4명, 200만~400만 명의 지역은 5명, 400만~600만 명의 지역은 6명, 600만 명 이상의 지역은 7명을 할당할 수 있다.
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