지방의회의 조례 제정권 활성화와 일하는 지방의원을 요구하는 목소리가 높아지고 있다. 지방의회의 지향점과 기능을 논하기에 앞서서 지방의회가 시민들이 기대하는 역할과 기능을 제대로 수행하기 위해서는 먼저 지방의회의 위상 정립과 권위 확립이 선결과제다. 그 위상의 바로미터가 바로 지방의회의 조례 제정권 활성화와 직결된다고 본다. 
왜냐하면 조례 제정 과정에 주민을 참여시킴으로써 지역의 문제가 투명하게 조명되고, 지역주민들의 의견이 직접적으로 반영되는 등 일련의 입법과정을 통해 ‘주민 참여 활성화’라는 지방자치의 근본 취지가 충분히 달성될  수 있기 때문이다.
조례 제정권은 헌법 제117조 제1항에 의해 포괄적으로 부여된 지방의회의 자치입법권이다. 그러므로 지방자치단체가 자치사무에 속하는 행정을 추진함에 있어 새로운 법규범이 필요하다고 인정될 때에는 법령의 범위 안에서 자주적으로 조례를 제정할 수 있다.
그러나 일부 법조계에서는 헌법 제117조 제1항의 ‘법령에 범위 안에서’라는 조문을 ‘법령의 위임에 의하여’라고 좁은 의미로 해석을 하고 있어 논란을 빚고 있다. 이러한 편협한 해석은 헌법이 지방의회에 부여한 조례 제정권을 준입법권으로 보지 않는 시각이라 할 수 있다.
더군다나 헌법재판소는 “조례의 제정권자인 지방의회는 선거를 통해서 그 지역적인 민주적 정당성을 지니고 있는 주민의 대표기관이고 헌법이 지방자치단체에 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지”라고 입장을 밝히면서 조례 제정권의 범위를 폭넓게 인정하고 있으나, 포괄적이나마 법률의 위임을 요구하고 있다는 점에서 한계를 드러내고 있다.
규제행정영역과 관련하여 법률의 위임에서 조례가 자유로워야 할 이유는 매우 현실적인 문제에서 발로한다. 왜냐하면 환경, 보건, 치안 등의 영역을 규제하는 국가의 법령은 지역적 특성과 관계없이 전국을 대상으로 한 최저기준을 설정한 것에 불과하기 때문이다.
예를 들어 서울 지역과 농촌 지역에 똑같이 적용되는 국가의 환경 규제 법령만으로는 공해로부터 서울시민의 건강을 지키고 생활환경을 보전하는 것이 어렵다면 국가의 법령보다 더 엄격한 규제를 지방의회가 조례로 규정할 필요가 있다고 본다.
독일기본법 제72조를 보면 지방입법에 있어 연방이 법률에 의하여 입법권한을 행사하고 있지 않은 경우와 연방영역에서 균등한 생활여건 조성이나 전제 국가적 이익을 위한 법적 통일 유지 등을 위해 연방법률로 규정할 필요가 없는 경우, 연방법률에 의하여 더 이상이 필요 없다고 생각되는 경우에는 지방법률로 대체할 수 있다고 규정하고 있다.
우리나라도 독일기본법이 명시한 ‘법률과 조례의 관계’를 지방자치법 등 관련법에 명시함으로써 지방의회의 조례 제정권에 관한 법적 논란에 종지부를 찍었으면 한다.
궁극적으로 세계화·지방화·지식정보화 시대의 변화에 효과적으로 대처하고 국가의 경쟁력을 높이고, 완전한 지방자치를 실현하기 위해서는 정부와 국회가 국가적·전국적인 업무에 관여하고 지방적·지역적인 업무는 지방의회에 넘겨 입법활동의 폭을 넓히는 것이 바람직할 것이다.
지방의회의 손과 발을 다 묶어놓는 현재 상황에서 ‘일하는 지방의회’를 주장하는 목소리의 이면에는 지방자치를 폄하하려는 다른 의도가 있는 것이 아닌가하는 의구심마저든다. 이러한 염려가 나 혼자만의 우려일까?